Андрій Поцелуйко: Чилі: як країна міді навчилася не проїдати власне багатство

 На перший погляд, Чилі мала всі передумови для того, щоб стати черговою жертвою «ресурсного прокляття». Країна володіє величезними запасами міді, а її економіка протягом десятиліть значною мірою залежала від світових цін на цей метал. Логіка ресурсної економіки проста: коли ціни на сировину зростають, держава отримує більше грошей, політики отримують більше можливостей витрачати, а суспільство швидко звикає до нових доходів. Коли ціни падають, виявляється, що вчорашнє багатство було значною мірою тимчасовим.

Чилі пішла іншим шляхом.

Її головний економічний успіх полягає не в тому, що країна позбулася залежності від міді. Вона зробила щось складніше: навчилася жити з ресурсною залежністю, не дозволяючи їй повністю визначати державну політику.

Це робить Чилі особливо цікавим прикладом для політичної економії. Її можна розглядати як своєрідного «стаціонарного бандита», але з важливою поправкою: з часом цей бандит дедалі більше обмежував самого себе правилами.

Ідея стаціонарного бандита належить американському економісту Мансура Олсону. Його логіка парадоксальна, але проста. Якщо правитель знає, що контролюватиме територію лише короткий час, йому вигідно забрати якомога більше зараз. Навіщо інвестувати в дороги, підприємства чи людський капітал, якщо завтра ці активи контролюватиме хтось інший?

Але якщо правитель очікує залишатися при владі десятиліттями, ситуація змінюється. Він усе ще хоче отримувати ренту, але тепер йому вигідно, щоб сама економіка ставала більшою. Замість того щоб забити курку, яка несе золоті яйця, раціональніше годувати її.

Саме тут починається історія Чилі.

Країна не відмовилася від міді. Навпаки, мідь залишається одним із фундаментів її економіки. Але держава поступово створила механізми, які дозволяють відокремлювати поточні державні витрати від короткострокових коливань світових цін на сировину.

У періоди високих цін на мідь уряд отримує спокусу витратити додаткові доходи: підвищити соціальні виплати, збільшити зарплати в державному секторі, запустити нові програми та продемонструвати виборцям результати. Політично це дуже привабливо.

Економічно — небезпечно.

Бо ціна міді може впасти.

Саме тому Чилі почала будувати систему фіскальних правил та накопичення резервів, яка дозволяє державі не витрачати весь тимчасовий ресурсний надлишок одразу. Надлишкові доходи можна відкладати, а накопичені резерви використовувати тоді, коли зовнішнє середовище стає гіршим.

На перший погляд це просто технічна бюджетна політика. Насправді це значно більше.

Це спосіб змінити політичні стимули.

Політик природно думає про наступні вибори. Інституція повинна змушувати його думати хоча б про наступний економічний цикл.

У цьому Чилі відрізняється від Венесуели.

Обидві країни мають величезні природні ресурси. Але ресурсне багатство не визначило їхню долю автоматично. Важливим стало те, як політична система організувала боротьбу за ренту.

У Венесуелі нафта поступово перетворилася на центральний об'єкт політичного контролю та перерозподілу. У Чилі мідна рента значною мірою була поставлена в рамки правил, які обмежували можливість перетворити тимчасовий ресурсний бум на постійне збільшення державних витрат.

Це дві принципово різні стратегії.

Одна говорить: «Ціна висока — витрачаймо».

Інша: «Ціна висока — заощаджуймо, бо завтра вона може бути низькою».

У довгостроковій перспективі різниця між цими двома підходами може бути величезною.

Але найцікавіше в Чилі — не навіть бюджетне правило. Найцікавіше те, що країна поступово перейшла від моделі, де довгостроковість залежить від мудрості конкретного правителя, до моделі, де довгостроковість частково закладена в самі інституції.

Це відрізняє Чилі від Сінгапуру.

Сінгапур показує, що сильна й довготривала політична еліта може мати стимул розвивати економіку. Якщо вона планує залишатися при владі десятиліттями, їй невигідно знищувати джерело майбутніх доходів.

Чилі демонструє інший шлях.

Тут не обов'язково мати одну еліту, яка правитиме десятиліттями. Можна створити правила, які змушують різні уряди рахуватися з довгостроковими наслідками.

У цьому сенсі Чилі є своєрідним наступним кроком після моделі стаціонарного бандита.

Спочатку держава повинна мати еліту, яка розуміє, що завтра теж захоче отримувати доходи.

Потім виникає інституція, яка говорить цій еліті: «Навіть якщо ти хочеш витратити все сьогодні, ми не дозволимо тобі цього зробити».

І це, можливо, один із найважливіших уроків Чилі.

Економічне зростання залежить не лише від того, наскільки багата країна ресурсами. Воно залежить від того, які стимули отримують ті, хто контролює ці ресурси.

Можна мати нафту і перетворитися на Венесуелу.

Можна мати мідь і побудувати значно стійкішу економічну модель.

Можна не мати майже жодних природних ресурсів і, як Сінгапур, зробити ставку на людський капітал, торгівлю та продуктивність.

Отже, головне питання політичної економії звучить не як «Скільки ресурсів має країна?».

Воно звучить інакше: «Що змушує того, хто контролює ресурси сьогодні, думати про їхню цінність завтра?»

У випадку Чилі відповіддю стали інституції.

***

Чилі: від ресурсної економіки до інституційно обмеженого стаціонарного бандита

Чилі є особливо цікавим прикладом для політичної економії, оскільки її досвід дозволяє поставити складніше питання, ніж просте протиставлення демократії та авторитаризму. Країна має значні природні ресурси, насамперед мідь, а отже, постійно стикається з проблемою ресурсної ренти. Водночас Чилі змогла створити інституції, які значною мірою обмежують політичну спокусу швидко витрачати ресурсні доходи. Саме тому чилійську модель можна розглядати як приклад інституційно обмеженого стаціонарного бандита: влада отримує доступ до ренти, але правила дедалі сильніше змушують її думати про збереження та збільшення економічної бази в довгостроковій перспективі.

Від ресурсного багатства до інституцій

Центральною особливістю чилійської економіки є мідь. Країна є світовим лідером за її виробництвом, а коливання світових цін на мідь традиційно сильно впливали на державні доходи. Це створює класичну проблему ресурсної економіки: коли ціна сировини зростає, уряд отримує додаткові доходи й політичну спокусу збільшити витрати. Коли ціна падає, виявляється, що попереднє збільшення видатків було нестійким.

Саме тут Чилі відрізняється від багатьох ресурсних держав. Замість того щоб повністю прив'язати державні витрати до поточних доходів від міді, країна поступово створила систему, яка намагається відокремити довгострокове фінансове становище держави від короткострокової ціни на сировину.

У 2001 році Чилі запровадила правило структурного бюджетного балансу. Його логіка полягає в тому, що урядові видатки мають орієнтуватися не просто на фактичні доходи поточного року, а на оцінку довгострокових, структурних доходів. Для розрахунків використовуються незалежні експертні оцінки трендового економічного зростання та довгострокової ціни міді.

Це дуже важливо з погляду нашої теоретичної моделі. Політична еліта отримує ресурсну ренту, але не отримує повної свободи негайно її витратити.

Чилійський варіант «стаціонарного бандита»

У моделі Мансура Олсона стаціонарний бандит відрізняється від кочового тим, що має довгостроковий контроль над територією. Йому вигідно не знищувати джерело власних доходів, а підтримувати його продуктивність.

Чилі цікаве тим, що ця логіка поступово переноситься з поведінки самої еліти на інституції держави.

У Сінгапурі довгостроковий горизонт значною мірою забезпечувався стабільністю політичної еліти: якщо одна й та сама група очікує перебувати при владі десятиліттями, їй вигідно інвестувати в економіку.

У Чилі ситуація інша. Демократичні уряди змінюються, партії конкурують, а політики мають значно коротший виборчий горизонт. Проте інституції створюють обмеження, які змушують навіть уряд, зацікавлений у короткостроковій популярності, враховувати довгострокові бюджетні наслідки.

Тому чилійську модель можна описати формулою:

Сінгапур: довгостроковий правитель → довгострокові стимули.

Чилі: коротший політичний горизонт → інституції, які штучно створюють довгострокові стимули.

Саме це робить Чилі особливо важливим випадком.

Інституціоналізація ресурсної ренти

Наступним кроком стало створення механізмів заощадження ресурсних доходів. Чилі сформувала суверенні фонди, зокрема Economic and Social Stabilization Fund, призначений для того, щоб накопичувати ресурси у сприятливі періоди та використовувати їх під час економічних спадів або падіння цін на мідь. OECD відзначає, що такі механізми допомагали Чилі пом'якшувати вплив товарних циклів і накопичувати фіскальні буфери.

Це фактично означає, що держава намагається поводитися з ресурсною рентою не як із поточним доходом, а як із частиною національного капіталу.

У цьому є принципова різниця між Чилі та типовою рентною державою.

У найпростішій моделі ресурсної держави логіка виглядає так:

    висока ціна міді → більше державних доходів → більше державних витрат.

У чилійській моделі логіка інша:

    висока ціна міді → тимчасовий надлишковий дохід → частина заощаджується → падіння ціни → використання накопичених ресурсів.

Таким чином, держава намагається згладити ресурсний цикл.

Це не просто технічне бюджетне правило. З політико-економічної точки зору воно обмежує можливість політичної еліти перетворити тимчасове ресурсне багатство на постійне збільшення державних витрат.

Чому Чилі не стала Венесуелою?

Саме тут порівняння з Венесуелою стає особливо продуктивним.

Обидві країни є великими виробниками природних ресурсів і залежать від світових цін на сировину. Проте сам факт наявності ресурсів не визначає результат. Важливо, які інституції регулюють доступ до ренти.

У венесуельському випадку боротьба за нафтову ренту стала центральним елементом політичної системи. У Чилі значно більша частина рентних доходів була інтегрована в правила бюджетної політики та механізми стабілізації.

Тому ресурсне багатство в Чилі не зникло, але його політична функція змінилася.

Можна сказати, що Чилі намагалася перетворити:

«ренту, яку можна роздати сьогодні»

на

«капітал, який забезпечує стабільність завтра».

Саме ця трансформація є одним із ключів до розуміння чилійської моделі.

Роль демократії

Однак було б неправильно пояснювати чилійський успіх лише «правильними правилами». Не менш важливо, що ці правила поступово отримали широку політичну підтримку.

Чилі після переходу до демократії не відмовилася від усієї попередньої економічної моделі. Навпаки, значна частина макроекономічних інститутів була збережена та розвинута. Це показує важливу особливість інституційної стабільності: економічні правила можуть переживати зміну політичних еліт.

У цьому сенсі Чилі являє собою наступний етап порівняно із сінгапурською моделлю.

У Сінгапурі довгостроковість значною мірою забезпечує стабільність правлячої еліти.

У Чилі довгостроковість дедалі більше забезпечує стабільність правил.

Це принципова відмінність. Якщо економічна політика залежить від того, наскільки далекоглядним є конкретний правитель, система залишається персоналізованою. Якщо ж далекоглядність вбудована в бюджетні правила, незалежні експертні органи та фіскальні інституції, вона стає частиною самого політичного порядку.

Але чилійська система не є ідеальною

Водночас Чилі не можна представляти як повністю завершену історію успіху. Сама модель має обмеження. OECD зазначає, що після періоду дуже сильного зростання фіскальна ситуація стала складнішою, державний борг зріс, а фіскальні буфери скоротилися. Станом на останні оцінки перед Чилі стоять проблеми старіння населення, нерівності, слабшої динаміки доходів і необхідності відновлення фіскальних резервів.

Це важливо, тому що показує: навіть хороші інституції не усувають економічних проблем — вони лише роблять їх більш керованими.

Більше того, сама система фіскального правила не є абсолютно автоматичною. Вона передбачає політичні рішення щодо цільових показників, методології та допустимих відхилень. Дослідники також звертають увагу на межі та компроміси такого підходу.

Отже, Чилі не є державою, де політика була повністю замінена правилами. Швидше, правила зменшили простір для найбільш руйнівних форм політичного короткострокового мислення.

Висновок

Чилійська модель є особливо важливою для розуміння політичної економії ресурсних держав, оскільки вона демонструє, що природна рента сама по собі не визначає майбутнє країни.

Чилі не позбулася залежності від міді. Вона зробила щось інше: створила інституції, які обмежують політичну спокусу перетворювати тимчасове ресурсне багатство на постійне споживання.

У цьому сенсі Чилі можна назвати інституційно обмеженим стаціонарним бандитом. На відміну від кочового бандита, який намагається максимально швидко вилучити наявну ренту, чилійська система значною мірою зацікавлена у збереженні джерела майбутніх доходів. Але, на відміну від Сінгапуру, ця довгострокова орієнтація дедалі менше залежить від постійного перебування однієї еліти при владі.

Тому головний урок Чилі полягає в тому, що довгострокові стимули можна не лише створити через тривале правління однієї еліти — їх можна частково інституціоналізувати.

І це, можливо, найцікавіша відмінність між Чилі та Сінгапуром. Сінгапур показує, як далекоглядна еліта може використовувати державу для створення багатства. Чилі показує, як суспільство може поступово створити правила, які змушують різні, змінювані еліти враховувати довгострокові наслідки своїх рішень.

Саме тому в ширшій типології політичної економії Чилі займає особливе місце: це не просто «успішна ресурсна країна» і не просто «ринкова демократія». Це приклад того, як інституції можуть перетворити проблему ресурсної ренти з джерела короткострокової політичної боротьби на інструмент довгострокової макроекономічної стабільності.